Спроможність нових громад як мета реформи децентралізації

Суттєвою проблемою, яка виявилась у процесі створення об’єднаних територіальних громад в Україні, стала проблема забезпечення реальної спроможності новостворених об’єднаних громад.
Ключовим моментом тут виявляється наявність відповідних кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури.

Відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214 [http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/214-2015-п], спроможна територіальна громада – територіальні громади сіл [селищ, міст], які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Ключовим моментом тут виявляється наявність відповідних кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури.

Фактично, у процесі створення об’єднаних територіальних громад ми маємо справу з трьома видами спроможності.

  • по перше, це потенціальна чи розрахункова спроможність, якою мають володіти громади, визначені такими відповідно до перспективного плану
  • по друге, це спроможність, яка юридично визнається Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 9 Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”
  • по третє, це реальна спроможність, яка визначається вже після того, як об’єднана територіальна громада сформована і показує певні результати діяльності

Як виявилося на практиці, потенціальна, юридично визнана та реальна спроможність збігаються, як правило, тільки для ОТГ, утворених навколо населених пунктів, які є районними центрами.

dynamics 05 05 2018 01

У таких громадах, як правило, до новоутворених органів місцевого самоврядування об’єднаної громади переходять працівники райдержадміністрацій і тим самим частково вирішується проблема управлінських кадрів місцевого рівня.

Натомість створення сільських об’єднаних територіальних громад навколо населених пунктів, які не мали статусу адміністративних центрів, одразу викликає проблему якісного кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування. При цьому виникає потреба у таких кадрах, які б були здатні працювати в умовах розширення повноважень місцевого самоврядування і вирішувати завдання, які раніше не були притаманні місцевому самоврядуванню.

Якщо обсяг фінансових ресурсів чи стан об’єктів інфраструктури може бути заздалегідь прорахований, то формування кадрових управлінських ресурсів у сільській місцевості є фактично непередбачуваним процесом. Натомість сильна управлінська команда є значною мірою запорукою успіху громади.

Ще одним доволі спірним моментом у визначенні спроможності об’єднаних територіальних громад є положення частини четвертої статті 9 Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”, відповідно до яких Кабінет Міністрів України може визнати об’єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об’єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об’єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад в кожній області.

Фактично законом визнано можливість юридичного визнання спроможними територіальних громад, з потенційною спроможністю лише у половину від максимально можливої. Зрозуміло, що це зроблено з метою уникнення штучного гальмування процесів об’єднання, але з іншого боку це шлях до створення потенційно неспроможних громад.

У даному контексті варто згадати один із принципів об’єднання територіальних громад, а саме принцип добровільності.

Якщо проаналізувати відповідні закони, то можна переконатись, що добровільність, як така, існує лише в одному аспекті – виборі моменту об’єднання чи приєднання.

З точки зору територіальної, добровільність обмежена принципом спроможності. Спроможність же потенційних об’єднаних територіальних громад визначається адміністративним способом через формування перспективного плану територій громад відповідно до статті 11 Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”.

Крім того, добровільність обмежується і адміністративно-територіальним критерієм, а саме тим, що об’єднання є можливим лише в межах існуючих областей.

Більш того, оскільки у перспективних планах областей визначаються перспективні адміністративні центри територіальних громад, то виступити ініціатором об’єднання територіальних громад можуть тільки представники цих громад. Хоча закон на це прямо не вказує, логіка процесу об’єднання є саме такою.

Попри те, що об’єднання територіальних громад є процесом умовно добровільним, досить часто фактор добровільності перешкоджає реформі. Особливо це стосується перспективних громад, в яких налічується 2 – 3 рівнозначних за своїми можливостями населених пункти, які можуть бути адміністративними центрами об’єднаних громад.

Як правило, керівництво цих громад вважає, що адміністративний центр має бути розташований саме в їх населеному пункті і категорично відкидає ідею створення адміністративного центру в іншому місці.

У таких ситуаціях часто амбіції керівників органів місцевого самоврядування заважають процесу об’єднання і створення цілком спроможних об’єднаних територіальних громад. При цьому використовується спекулятивне ставлення до принципу добровільності: “Якщо об’єднання є добровільним, то ми проти і ніхто не змусить нас думати по-іншому!”.

До іншого важливого чинника під час формування спроможних територіальних громад є окреслення меж їх територій, які визначаються з дотриманням таких вимог:

  • територія спроможної територіальної громади має включати території територіальних громад, що входять до її складу, та бути нерозривною
  • спроможні територіальні грмоади розташовуються у межах території однієї області та у разі можливості одного району. Разом з тим законом дозволено об’єднання суміжних громад, які знаходяться в різних районах і не допускається обмеження їх законних прав

У цьому контексті Мінрегіоном спільно з облдержадміністраціями та Центрами розвитку місцевого самоврядування, які були створені в рамках Програми “U-LEAD з Європою”, у серпні 2017 року були визначені потенційні перспективні центри спроможних громад, які листом Мінрегіону від 18.08.2017 р. №7/13-8839 надіслано облдержадміністраціям.

Крім того, Кабінетом міністрів України доручено обласним державним адміністраціям опрацювати проопзиції Міністерства щодо переліку проектних центрів спроможних громад [доручення від 31.08.2017 р. №33242/1/1-17] та надати Мінрегіону пропозиції щодо переліку територіальних громад та населених пунктів, які доцільно включити до складу відповідних спроможних громад. Кожна область склала відповідний перелік.

Найчастіше добровільне об’єднання громад протягом 2015-2017 рр. відбувалося відповідно до перспективного плану. Таке об’єднання давало громадам отримати новий правовий статус територіальної громади з повноваженнями міст обласного значення та прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом.

Для таких ОТГ передбачаються міжбюджетні трансферти з державного бюджету та здійснюється горизонтальне вирівнювання їх податкоспроможності.

Важливим стимулом до об’єднання, відповідно до перспективного плану є положення Бюджетного кодексу України, яким [стаття 64] визначено склад доходів бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створені згідно із Законом та перспективним планом формування територій громад, і який значно відрізняється від складу доходів інших місцевих рад [стаття 69].

Закон встановлює, що “держава здійснює фінансову підтримку добровільного об’єднання територіальних громад у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку у разі, якщо її межі повністю відповідають межам визначеним перспективним планом“.

Окремі ОТГ об’єдналися в тих областях, де відсутні затверджені перспективні плани [Закарапатська область], або а разі, якщо територія відповідних громад не охоплена схемою Перспективного плану, але з дотриманням процедур передбачених Законом “Про добровільне об’єдання територіальних громад”, можуть претендувати на отримання статусу спроможної громади, якщо їх основні параметри [паспорт] відповідають Методиці.

За рішенням Кабінету міністрів, на підставі висновків відповідних обласних державних адміністрацій, до потенційно спроможних можуть бути віднесені територіальні громади, які об’єдналися навколо: міст обласного значення; районних центрів, населених пунктів, які раніше мали статус районних центрів; населених пунктів, територія яких не охоплюється зонами доступності вищещащначених потенційних адміністративних центрів.

Щодо добровільного об’єданння територіальних громад без урахування затвердженого перспективного плану [“вільне об’єднання“].

Закон України “Про добровільне об’єдання територіальних громад” не зобов’язує територіальні громади об’єднуватися лише відповідно до перспективного плану формування територій областей і не встановлює будь-яких інших обмежень. Такий формат добровільного об’єднання не суперечить Закону і не має слугувати підставою для відмови обласною державною адміністрацією у наданні висновку, передбаченого Законом та відмови Центральної виборчої комісії у призначенні перших місцевих виборів.

Разом з тим, територіальним громадам, що вирішили об’єднатися без урахування затвердженого Кабінетом міністрів перспективного плану не передбачається надання статусу спроможних та отримання відповідних повноважень і прямих міжбюджетних відносин з Державним бюджетом.

Проте такі об’єднання урядом розглядаються як позитивні кроки у напрямку оптимізації системи органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Такі громади не можуть претендувати на кошти субвенції, що відповідно до Бюджетного кодексу України надаються на розвиток інфраструктури.

Хоча на практиці обласні державні адміністрації вже постфактум після створення ОТГ вносили на сесії обласних рад пропозиції щодо змін перспективних планів об’єднаних de facto громад. Таким чином виконувалися вимоги Закону, хоча значно видозмінювало первинний варіант територіального планування.

Є цілком очевидним, що дія принципу добровільності в об’єднанні територіальних громад повинна бути обмеженою у часі і у певний момент об’єднання територіальних громад має перейти у стадію адміністративного об’єднання. Зрозуміло, що наступний етап реформи пов’язаний із формуванням владної інфраструктури районного рівня є можливим лише після завершення формування об’єднаних територіальних громад і цей процес не може тривати нескінченно довго.

На наш погляд, 2018 рік має стати крайнім строком добровільного об’єднання територіальних громад.

Перехід з 2019 року до адміністративного способу формування об’єднаних територіальних громад, з одного боку, має підштовхнути тих, хто вагався, поквапитись із добровільним об’єднанням до кінця 2018 року, а з іншого – вирішити проблеми з утворенням міських об’єднаних територіальних громад.

Одночасно, ми б рекомендували уряду і всім залученими в реформу гравцям, не боротися з вже створеними малими і потенційно неспроможними ОТГ. У них має бути право приєднатися до іншої, більш спроможної громади. Формувати такий дизайн, який вони самі вважають найбільш ефективним.

Принаймні до того моменту, коли реформа буде завершена прийняттям закону про новий адмін.-територіальний устрій.

Розширення повноважень ОТГ у різних сферах

З точки зору необхідності реформування місцевих органів виконавчої влади одним з “вузьких” місць реформи децентралізації є відпрацювання моделі співвідношення місцевого самоврядування та виконавчої влади на місцевому рівні і усе більшої актуальності набуває проблема реалізації державної виконавчої влади на відповідних територіях, оскільки з розширенням повноважень місцевого самоврядування кардинально змінюються функції місцевих органів виконавчої влади і насамперед місцевих державних адміністрацій.

Якщо виходити з того, що головними завданнями держави є створення можливостей для реалізації її громадянами своїх прав та законних інтересів, а також забезпечення безпеки в усіх без виключення сферах суспільних відносин, то стає очевидним оптимальний розподіл функцій між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Створення можливостей для реалізації громадянами своїх прав та законних інтересів знаходить своє вираження у створенні системи надання різного роду публічних послуг [адміністративних, освітніх, медичних, соціально-культурних тощо]. Ці функції мають бути притаманні здебільшого органам місцевого самоврядування і саме під ці послуги вони повинні формувати фінансові ресурси.

В той самий час, для повноцінного функціонування місцевого самоврядування в об’єднаних територіальних громадах необхідно вирішити два вкрай важливих і пов’язаних між собою питання. Перше стосується передачі органам місцевого самоврядування належного обсягу повноважень у сфері управліннями земельним ресурсами, а друге – повноважень у сфері планування територій та містобудівної діяльності.

Тільки за умови вирішення цих завдань, місцеве самоврядування в контексті децентралізації влади стане дійсно місцевим самоврядуванням.

Що стосується управління земельними ресурсами, 31 січня 2018 року Уряд прийняв розпорядження, відповідно до якого Держгеокадастр має передати землі державної власності за межами населених пунктів у комунальну власність об’єднаних територіальних громад до кінця 2018 року.

Алгоритм передбачає чотири етапи:

  • ОТГ звертається з клопотанням до обласного управління Держгеокадастру,
  • Інвентаризація земель ОТГ, які до цього не були передані у користування,
  • Реєстрація проінвентаризованих ділянок в державному кадастрі,
  • Передача земель у комунальну власність громади наказом начальника обласного управління Держгеокадастру.

Для підтримки цього процесу створено спеціальний сайт http://otg.land.gov.ua.

Розпорядження Кабінету Міністрів передбачає, що Держгеокадаст відтепер утримуватиметься від розпоряджень землями на території ОТГ, за виключенням випадків, коли з відповідними проханнями звертаються самі громади.

Процес передачі близько 760 тис. га від Держгеокадастру, який від імені держави управляє держземлями, до ОТГ офіційно стартував з 1 лютого 2018 року.

Передача земель від Держгеокадастру у власність громад відбуватиметься на наступних підставах.

Основних нормативних актів три: 1. Земельний кодекс, стаття 117, яка так і називається: “Передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи земельних ділянок комунальної власності у державну власність“; 2. Власне, постанова Кабміну, яка зобов’язує Держгеокадастр провести таку передачу в частині земель ОТГ; 3. Закон про місцеве самоврядування, стаття 26, яка регламентує обов’язкове узгодження дій Держгеокадастру з органом місцевого самоврядування в перехідний період передачі земель.

Загалом механізм схожий на процедуру передачі землі громадянам, наприклад учасникам АТО, тільки приймаючою стороною виступає об’єднана територіальна громада.

Тривалість всього процесу передачі земель залежить від кількох факторів, в першу чергу – від кількості неінвентаризованих земель на території ОТГ. Значна площа таких неоформлених  земель є на території Сумської, Житомирської, Чернігівської та Дніпропетровської областей. І навпаки, ситуація близька до оптимальної в Закарпатській, Чернівецькій і Вінницькій областях. В середньому, для окремо взятої ОТГ процедура займе близько двох місяців. Але оскільки процеси будуть запаралелені, то в масштабах країни передача земель відбуватиметься зі швидкістю в середньому 72 ОТГ/місяць.

Загальнонаціональний дедлайн – 31 грудня 2018 року.

Що стосується питань планування територій та містобудівної діяльності, то на сьогодні існує принаймні три законопроекти, які пропонують більш чи менш зручні способи вирішення проблеми. Річ у тім, що українське законодавство, що регулює питання діяльності органів місцевого самоврядування, будувалось таким чином, що відповідна рада територіальної громади та її виконавчі органи фактично не мають повноважень за межами населених пунктів.

Низка Законів України, серед яких:

обмежують повноваження органів місцевого самоврядування щодо благоустрою винятково межами населеного пункту.

На сьогодні зроблено кілька спроб розширити повноваження територіальних громад у сфері планування та забудови територій громади і це, зокрема, пропонується зробити у:

  • проекті Закону України про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [щодо розширення видів містобудівної документації на місцевому рівні] (№4390) [http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=58686]
  • проекті Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поширення повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад на всю територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади [№5253] [http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60230]
  • проекті Закону України про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [практично нова редакція закону] (№6403) [http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61676]

16 листопад 2017 року у першому читанні Верховна рада прийняла останній у цьому переліку законопроект “Про регулювання містобудівної діяльності” під №6403 від 21 квітня 2017 року, який дає можливість громадам формувати плани своїх територій і визначати функціональне призначення кожної земельної ділянки як в межах, так і за межами населених пунктів.

Сьогодні питання розробки документації з просторового планування для об’єднаних територіальних громад, до складу яких входять різні населені пункти [від 2 до 50 населених пунктів], залишається неврегульованим. Об’єднані громади не можуть розробляти та затверджувати єдину містобудівну документації для всієї своєї території.

В разі остаточного прийняття, закон забезпечить ОТГ єдиною документацією з просторового планування – планом об’єднаної територіальної громади. Також він розширює повноваження об’єднаних громад щодо регулювання забудови територій, та створює механізм врахування громадських інтересів при розробці та затвердженні містобудівної документації.