Що варто знати про бюджет на рівні територіальної громади? (Лекція в рамках "Школи демократичного лідерства-2023")

Віктор Бобиренко, магістр з державного управління, екс-начальник головного управління молоді та спорту Сумської обласної державної адміністрації(2005-2010, 2015-2016), сертифікований тренер, директор громадської організації “Бюро аналізу політики”.

Ольга Резніченко, до листопада 2022 року – заступник начальника управління молоді та спорту Сумської обласної державної адміністрації, магістр публічного управління та адміністрування, сертифікований молодіжний працівник, тренер, співрозробник спеціалізованого тренінгу для публічних службовців молодіжної сфери, член робочих груп при Міністерстві молоді та спорту України.

Звернемо увагу на дві з зазначених умов, що є суттєвими та до виконання яких фактично завжди апелюють наші партнери. Мова про подолання корупції та формування розвиненого громадянського суспільства. У цьому матеріалі пропонуємо розглянути ці умови як взаємо залежні.

Адже формування розвиненого громадянського суспільства є одним із дієвих шляхів подолання корупції.

Тут, також, варто звернути увагу на вплив і існування стереотипів. Так, стереотипно коли мова йде про корупцію, першою виникає думка про її присутність там, де є гроші. А коли мова йде про державну політику і гроші, автоматично згадані гроші стають бюджетним. Тобто найбільше думок про корупцію і її прояви асоціюється з процесами виділення та використання бюджетних коштів.

Що ж стосується громадянського суспільства, варто сказати, що сьогодні рівень його розвитку є доволі високим в Україні, а приклади діяльності часто є успішнішими за деякі державні процеси. Однією із важливих функцій, яку сьогодні виконує громадянське суспільство є функція контролю за діяльністю державних органів. Але і тут має місце стереотипність.

Напевно, маючи радянське коріння, державні органи будь якого рівня функцію “контроль” сприймають, як команду “фас”. Відповідно тих, хто її здійснює ненавидять ще в зародковому стані. Особливо, якщо мова йде про контроль з боку громадськості. Але насправді наявність контролю з боку громадськості для державних органів має бути ознакою професійності, відповідності високим стандартам та, власне, прагненням позбуватися та протидіяти корупції. Ефективним та дієвим вважатиметься та державна інституція, яка прагнутиме свою діяльність, особливо пов’язану з бюджетними процесами, робити прозорою, підзвітною та підконтрольною громадськості.

Інше питання полягає втому, що і цей контроль має бути якісним та професійним.

Для цього важливим є підвищення рівня знань громадськості у відповідних напрямках, зокрема принципах формування та використання бюджетних коштів, законодавчими вимогами та регулюванням цих процесів. Адже варто відзначити що на сьогодні українське законодавство також зробило чималий прогрес щодо прозорості функціонування державних органів, використання бюджетних коштів.

Перш ніж громадські активісти почнуть «тримати руку на пульсі» і контролювати використання органами влади публічних (бюджетних) коштів, попереджаючи або шукаючи корупцію, було б непогано розібратися як працює система, за якою можна відстежувати рух цих коштів.

Пройдемося тезово по основним аспектам формування та використання бюджетних коштів.

Отже, питання № 1 Звідки беруться гроші у держави, або що таке бюджет?

Головним фінансовим документом держави є ДЕРЖАВНИЙ БЮДЖЕТ України.
Головний закон, який визначає, як цей БЮДЖЕТ формується та витрачається є БЮДЖЕТНИЙ КОДЕКС, а до нього безліч підзаконних актів.
БЮДЖЕТ може бути: Державним та Місцевим. Місцевий, в свою чергу, може бути Обласним бюджнтом, або Бюджетом громади.
БЮДЖЕТ складається та затверджується на один (кожен) новий рік відповідною радою як правило: Державний – в листопаді, а місцеві – в грудні кожного року. Відповідно — на наступний рік.
БЮДЖЕТ – це документ, що складається з текстової частини та, власне, цифр. Щоб побачити сам БЮДЖЕТ в цифрах до текстового документу існує кілька додатків.
БЮДЖЕТ складається з двох основних частин – ДОХІДНОЇ (додаток 1) та ВИДАТКОВОЇ (додатко 3)
Складові ДОХІДНОЇ частини: ПДФО, ПДВ, рентна плата, мито, акциз, інші податки та збори, неподаткові надходження (власні надходження, адміністративні надходження), операції з капіталом, трансферти, інші неподаткові надходження
Найбільший відсоток ДОХІДНОЇ частини державного БЮДЖЕТУ від ПДФО та ПДВ!

Звідси можемо зробити перший і ГОЛОВНИЙ ВИСНОВОК:

БЮДЖЕТНІ КОШТИ = КОШТИ ПЛАТНИКІВ ПОДАТКІВ (нас з вами)

Питання № 2 ВИДАТКОВА ЧАСТИНА БЮДЖЕТА, або куди ж ці гроші витрачаються

В Україні діє програмно-цільовий метод використання бюджетних коштів. Тобто кошти не можуть виділятися просто так. Повинна існувати; 1) цільова програма (затверджена рішенням відповідної ради чи урядом документ відповідно до напрямку державної політики), яка визначає цілі, напрями та заходи використання бюджетних коштів та 2) під цільову програму і виділену суму коштів розробляється бюджетна програма (документ, що визначає показник кількості. продукту, якості та ефективності використання виділених коштів з урахуванням цілі (напрямку державної політики).
Кошти розподіляються між розпорядниками бюджетних коштів .
Розпорядники бюджетних коштів – це державні установи та організації, які утворюються відповідно до напрямів державної політики.
Є головний розпорядник коштів, а також – розпорядники нижчого рівня.
Окрім розпорядників коштів, є отримувачі бюджетних коштів (громадські організації).
З точки зору чинного законодавства, і розпорядники, і одержувачі бюджетних коштів є замовниками.
Всі замовники зобов’язані працювати через електронну систему публічних закупівель.
Бюджетні кошти = = кошти платників податків = публічні кошти. А значить їх рух та використання повинно бути доступним і можливим для відслідковування.

К ЦЕ ЗРОБИТИ?

Питання № 3. Як бюджетна копійка з бюджету потрапить на рахунок надавача товару/роботи/послуги?

Стисло шлях копійки виглядає так:

Бюджет – розпорядник коштів- цільова програма – бюджетна програма документальна підстава для використання коштів (розпорядження, наказ, положення, рішення розпорядника) – PROZORRO – пакет документів під – подію + пакет документів надавача товарів/робіт/послуг- казначейство – кошти на рахунку надавача (проплата).

Питання № 4. Голка в копиці сіна, або як знайти копійку в незліченних сторінках бюджетів

Бюджетні кошти не сплачуються готівкою із рук в руки! (за рідким виключенням деяких статей, але і то не повністю)
Бюджетні кошти, їх рух, як і весь бюджетний процес, як, власне, і всі операції купівлі-продажу між юридичними особами заключений в безліч інструкцій та порядків. Тобто існують правила!
Бюджетні кошти, як і весь процес, фактично на кожному етапі є закодованим!
Якщо зрозуміти хоча б поверхнево систему кодів – можна відслідковувати шлях копійки.

Проміжне спостереження: дослідники бюджету дуже не люблять ті органи влади та ОМС, які викладають свої бюджети (додатки до них) не в excel .

Отже, що таке Бюджет?

Бюджетні відносини в Україні регулюються Бюджетним кодексом.

Ось що говорить цей кодекс сам про себе:

Бюджет – план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду; (ст..2,ч.1, п.1 Бюджетного кодексу України).

Державний Бюджет – це основний фінансовий документ країни на поточний рік. Фінансування усіх бюджетних програм (тобто, виконання більшості Законів України) регулюються цим документом. Таким чином, бюджет – наріжний камінь, навколо якого будується політика як на рівні держави, так і на рівні місцевої влади та органів місцевого самоврядування.

Бюджет поділяється на загальний та спеціальний фонди. Вони відрізняються характером наповнень і витрат.

Наприклад, у спеціальному фонді є так званий підрозділ – бюджет розвитку. Його не можна витрачати на видатки споживання (фонд оплати праці, утримання установ, харчування тощо). Усі видатки мають іти на розвиток, капітальні видатки, будівництво, закупівлю обладнання. До речі, в спеціальний фонд до бюджету розвитку відраховуються усі податки, сплачені фізичними особами – підприємцями. (стаття 71 Бюджетного кодексу України (даліБК).

Чотири стовпи, на яких тримається бюджетна політика

Стовп перший: Рівні бюджетів

Зведений бюджет України складається з Державного бюджету та місцевих бюджетів. Тобто, якщо якісь ліки, закуплені за рахунок державного бюджету, не дійшли у вашу область, місцеве управління охорони здоров’я тут ні до чого. І на ваші нарікання просто відпишеться.

Увага! Принцип бюджетної політики полягає в тому, що кожен бюджет самостійний. Розпорядники коштів державного бюджету не несуть відповідальності за боргові зобов’язання місцевого бюджету – і навпаки (кожен бюджет має власні джерела доходів і не несе відповідальності за інші бюджети ст. 7 БК ).

Бюджети не підпорядковуються один одному, але у тій чи іншій мірі залежать один від одного. Більшість місцевих бюджетів в Україні – дотаційні. Натомість, із великих і багатих міст, які самі себе забезпечують, державний бюджет робить прямі вилучення, які називаються реверсними дотаціями (в умовах війни тимчасово до державного бюджету не вилучаються).

Між бюджетами різних рівнів існують фінансові відносини. Вони складаються з міжбюджетних трансфертів – дотацій та субвенцій:

міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого; (ст. 2., ч. 1, п. 34 Бюджетного кодексу України);
субвенції – міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції; (ст. 2., ч. 1, п. 48 Бюджетного кодексу України).
дотації – міжбюджетні трансферти без цільового призначення.

Міжбюджетні трансферти можна побачити у додатку № 5 державного бюджету.

Там же ми можемо і визначити, які громади є дотаційними, а які — самодостатніми.

Відмінність субвенції від дотації у тому, що дотація – це просто безповоротна передача коштів від одного бюджету іншому (приклад: додаток № 5 Державного бюджету).

І може бути направлена як від державного бюджету до обласного, так і від бюджету міста до державного бюджету.

Натомість, субвенція – це трансферт із цільовим призначенням, на конкретні цілі. Наприклад, для виконання делегованих повноважень в галузі освіти є субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам.

Ці кошти можуть бути використані ВИКЛЮЧНО на це цільове призначення.

Їх не можна перенаправити не лише на ремонт доріг, а і, наприклад, на закупівлю препаратів для «швидких». Вони будуть використані лише в галузі освіти

І ще один важливий аспект.

Усі бюджети мають чітко визначений термін дії. Бюджетний рік розпочинається 1 січня і закінчується 31 грудня. Усі не витрачені протягом бюджетного періоду кошти повертаються на єдиний казначейський рахунок відповідного бюджету. Але є виняток: залишки освітньої субвенції залишаються на рахунку бюджету, якому вони були надані, і в наступному році зберігають цільове призначення.

Ця норма часто призводить до неефективних витрат. Чиновник, у якого в кінці грудня залишаються кошти, дуже часто поспішає їх використати (сленгом чиновників – “освоїти”) на абищо, лише б використати.

Адже, якщо він не витратить гроші, йому можуть зменшити бюджетні асигнування на наступний рік.

Стовп другий: Застосування програмно‐цільового методу в бюджетному процесі

Основним базовим принципом, наріжним каменем Бюджетного кодексу є програмно‐цільовий метод фінансування.

Програмно‐цільовий метод у бюджетному процесі – метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу; (ст. 2., ч. 1, п. 42 Бюджетного кодексу України).

Особливими складовими програмно‐цільового методу у бюджетному процесі є бюджетні програми, відповідальні виконавці бюджетних програм, паспорти бюджетних програм, результативні показники бюджетних програм.(ст.20, ч.2 Бюджетного кодексу України) Ця норма часто призводить до неефективних витрат. Чиновник, у якого в кінці грудня залишаються кошти, дуже часто поспішає їх використати на абищо, лише б використати.

Принцип простий. Є програма – є фінансування. Немає програми – немає грошей. Тому перед фінансуванням заходів приймаються певні нормативні документи.

На рівні держави Україна державні цільові програми можуть мати статус Законів України. У випадку, якщо Закон Верховна рада прийняти не спромоглася, програма затверджується Постановою Кабінету міністрів України.

Кожна бюджетна програма має чітко визначену мету, завдання, терміни виконання, відповідальних виконавців. Мають бути прописані заходи на виконання програми, а також показники результативності та ефективності.

Окрім паспорта ЦІЛЬОВОЇ ПРОГРАМИ є Паспорт БЮДЖЕТНОЇ ПРОГРАМИ (БЮДЖЕТНИЙ ПАСПОРТ)!

От якраз цей документ є основним. Він створюється не під цільову програму.

В цьому паспорті зазначаються показники ефективності та обсяги фінансування (по рокам). От вони і є тими бюджетними коштами, які і передбачені на реалізацію програми.

Так, наприклад, якщо в обласній програмі “Молодь сумщини” передбачені кошти на проведення конкурсу проектів для молодіжних організацій у розмірі 1,5 млн. Грн. (на 2023 бюджетний рік) — то саме ця сума і буде виділена.

З 1 січня 2017 року класифікація видатків та кредитування бюджету приведена у відповідність до міжнародних стандартів з метою забезпечення міжнародної порівняності показників бюджету. Тобто на сьогодні при розписі державного, місцевого бюджету використовується “типова класифікація видатків та кредитування державного/місцевого/бюджету місцевого самоврядування, або ТПКВКМБ /ТПКВКМС.

Є ще один цікавий нюанс, що стосується місцевих бюджетів. Окрім того, що кожен розпорядник розробляє профільні цільові програми відповідної галузі, щороку обласна адміністрація розробляє, а обласна рада приймає велику комплексну програму «Соціально‐економічного розвитку» якогось регіону на кожен наступний рік. Ця програма, зазвичай, приймається разом з бюджетом на наступний рік.

Вона комплексна і фактично включає в себе опис цілей, завдань, заходів та показників ефективності усіх наявних програм, що діють в регіоні. Тобто в програмі соц‐економ розвитку області дублюються всі цільові програми разом із сумами фінансування, і ці суми мають відповідати сумам, закладеним в проекті обласного бюджету (а він сформований відповідно до бюджетних запитів головних розпорядників).

Стовп третій: Шифри і коди

Всі бюджетні кошти та процеси мають складну систему кодування. Кодування здійснюється за напрямками, цілями, видами діяльності, групами товарів, робіт чи послуг тощо. Для цього існує велика кількість різних класифікаторів. Нижче наводимо найменування та приклади основних кодів за якими ви, як громадський дослідники, можете шукати бюджетні гроші та визначати наскільки вірно їх виділяють та витрачають.

КПКВК ДБ/МБ – код програмної класифікації видатків та кредитування державного/місцевого бюджету (для державного – відомчої класифікації).

Наприклад: КПКВК МБ 1113131, де

11 – належність до сфери “молодь спорт”

1 – ознака головного розпорядника

3131 – програмна класифікація “Здійснення заходів та реалізація проектів на виконання Державної цільової соціальної програми “Молодь України””

КФК – код функціональної класифікації

Наприклад: 1040 – Соціальний захист сім’ї, дітей та молоді

КЕКВ – код економічної класифікації видатків

Наприклад:

2240 – послуги

2210 – товари

2250 – добові

КВЕД – код видів економічної діяльності

Наприклад:

41.20 – будівництво житлових і нежитлових будівель

85.29 – інші види освіти

Ну і нарешті дійшла черга до власне системи, де відображаються та відбуваються процеси руху бюджетних коштів, тієї системи , що робить цей рух прохором. Тобто тепер детально поговоримо про Prozorro

Стовп четвертий: Розпорядники коштів

Статтею 22 Бюджетного кодексу України визначаються розпорядники коштів. На рівні державного бюджету – це Центральні органи державної влади. На місцевому рівні – це регіональні органи державної влади (обласні державні адміністрації, ради та їх структурні підрозділи) та органи місцевого самоврядування – об’єднані територіальні громади (ОТГ).

Особливістю бюджетного управління в державі є механізм розпорядників коштів різного рівня. Є головний розпорядник коштів і мережа розпорядників коштів нижчого рівня та отримувачів бюджетних коштів.

Простіше на прикладі. У Сумській області є Управління молоді та спорту. Це – головний розпорядник бюджетних коштів обласного бюджету. Начальнику управління підпорядковується ціла мережа закладів: Сумський обласний центр оздоровлення відпочинку та туризму, Школа вищої спортивної майстерності, кілька профільних спортивних шкіл тощо.

Всього мережа налічує 14 установ.

Директори цих установ щопонеділка ходять в управління на апаратні наради.

Ось вони і є розпорядниками коштів нижчого рівня. Водночас, управління проводить конкурс проектів для Інститутів громадянського суспільства, які здійснюють діяльність у галузі молодіжної політики та патріотичного виховання.

Організації, які виграли гранти жодним чином не підпорядковуються начальнику управління і на апаратки до нього бігати не повинні.

Але за бюджетні гроші звітувати перед донором (управлінням) мусять і в казначействі реєструватись повинні. Вони і є отримувачами бюджетних коштів.

Для чого саме потрібно аналізувати бюджет?

Є три основних відповіді на це питання, з них і витікають три основні мотивації.

Щоб зрозуміти, куди саме йдуть твої податки і куди вони, чомусь, не йдуть.
Щоб зробити антикорупційне розслідування.
Щоб показати, де саме гроші бюджету використовуються неефективно, і запропонувати використати їх більш раціонально.

Як аналізувати бюджет?

Якось на конференції з бюджетування хтось сказав: насправді фінансисти брешуть. Бо бюджет — це просто.

Щоб аналізувати бюджет, треба його знайти. Так, він є в Інтернеті. Якщо потрібного вам бюджету немає в Інтернеті, пишіть інформаційний запит.
Бюджет – це не проект космічного корабля і не магія, це файл. Вірніше, кілька файлів – таблиці самого бюджету та текст пояснювальної записки до нього. Хто бачив хоч пару разів Excel, того бюджет не злякає.
Бюджет (його видаткова частина) розписаний по головним розпорядникам, а значить – по галузям. Не читай те, що тобі не потрібно – шукай одразу потрібний розділ. Хочеш знати, скільки твоїх податків пішло на школи – дивись освіту, скільки на лікарні – шукай медичну галузь. Не будь лохом, юзай Ctrl+F ;‐)
Бюджет має багаторівневу структуру. Як дерево. Як сайти. Як папки на твоєму компі. Наприклад, бюджет галузі освіта містить видатки на школи, садочки, позашкільні заклади і т.п. Хочеш знати, скільки грошей пішло на конкретну школу? Це легко дізнатися – шукай бюджет галузі “Освіта” в Інтернеті. Немає в Інтернеті?? Це публічна інформація – пиши запит про публічну інформацію до управління/департаменту освіти, і тобі його нададуть. Хоч на імейл, хоч паперовий (нащо тобі паперовий??). Заразом можеш дати пендаля тим, хто не виклав бюджет галузі в Інтернет. Отримав бюджет галузі – читай його, шукай потрібну школу/садок/позашкільний заклад. Так само через запит ти можеш отримати кошторис і самої школи. Детально розписаний. І пояснити всім, що скидатися на крейду не треба – ось вона є в бюджеті. Оплачена з твоїх податків.
“Бюджет не резиновий!” ‐ цю мантру ми чуємо від чиновників, депутатів, фінансистів всіх рівнів. Це напівправда. Так, гроші, як і інші ресурси не є нескінченними. І бюджет таки не резиновий. Усі хотєлки в нього ніколи не запхнеш. Апріорі. Проте, бюджет дуже часто (та кому я брешу? Завжди!) нераціонально розподілений. В ньому завжди є і видатки, які можна було б замінити на більш доцільні, а дуже часто є і такі видатки, на яких хтось заробляє собі налічку під діван.
Хочеш велодоріжки, скейт‐парк, молодіжний центр чи нових траліків за свої податки? Учися читати бюджет. Покажи чиновнику, де в бюджеті ЦЬОГО року є гроші на те, що хоче громада чи її окрема частина. Лобіюй зміни, які тобі потрібні. Не опускай руки – це діє.
Навчився читати бюджет? Зміг сам зробити аналіз? Навіть домігся потрібної громаді зміни бюджету? Вітаю, ти тепер впливова людина у своєму місті! Не забудь навчити цього кунг‐фу своїх знайомих. Чим більше людей дізнаються, що бюджет – це просто, тим більше він буде схожий на волю громади, а не набір корупційних інтересів депутатів чи чиновників. Адже, нагадаю, бюджет – це ТВОЇ ПОДАТКИ. При аналізі бюджетів необхідно враховувати основні «стовпи» бюджетної політики, закладені в бюджетному кодексі.

Для якісного аналізу бюджетів ми пропонуємо метод наближень.

Аналізуючи бюджет, слід дивитися не пояснювальну записку (казку), а додатки. Із сухими цифрами. Дохідна частина будь‐якого бюджету – це завжди додаток №1. Видаткова частина по головним розпорядникам – додаток №3.

У видатковій частині потрібно бачити весь бюджет.

Потім бюджет по розпорядниках коштів.

Потім бюджет в межах розпорядника.

Наприклад в освіті буде окремо бюджет шкіл, бюджет садочків, бюджет позашкілля.

Це різні коди класифікації.

І якщо вас цікавлять школи — ви дивитеся бюджети шкіл.

А потім — окремим запитом ви можете дізнатися бюджети по кожній школі. І вирахувати, наприклад, вартість навчання одного учня.

Потім зробити порівняльний аналіз. І зробити висновки: чи ефективно в громаді витрачаються бюджетні кошти.

Отже. Підсумовуючи — можемо зазначити, що знати і аналізувати бюджет — можна варто тільки захотіти.

Тому мотивацію треба шукати в собі.

Стаття була підготовлена в рамках проєкту “Інституційна підтримка креативного Хабу “Суми”, який реалізує громадська організація “Клуб ШАНС” (м.Суми) у 2023 році.

Ця підтримка є частиною зусиль, спрямованих на допомогу партнерським громадам України у розміщені ВПО та піклуванні про цих людей, яка здійснюється в рамках проєкту “Програма ЄС Міцні Регіони – Спеціальна програма підтримки України”, що співфінансується Європейським Союзом та Федеральним міністерством економічного співробітництва та розвитку Німеччини (BMZ) та реалізується GIZ Ukraine.

Зміст статті належить виключно до відповідальності громадської організації “Клуб ШАНС” і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу, Федерального міністерства економічного співробітництва та розвитку Німеччини (BMZ) і Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).

Creative “Sumy” #4 (листопад 2024)

Соціальний капітал та соціальний лобізм в Україні

Creative “Sumy” #1 (червень-липень 2023)