Двовладдя і “розмив” районного рівня в контексті реформи децентралізації

Ще одним викликом для реформаторів є те, що у районах, де ОТГ утворено в межах усієї території, відбувається дублювання повноважень органів місцевого самоврядування ОТГ, районних рад та РДА.

Там одночасно функціонують райдержадміністрація та райрада із відповідними видатками на їх утримання, а також виконавчі органи ОТГ із визначеними законодавством повноваженнями та фінансуванням.

Відповідні райради, як правило, приймають рішення щодо грошової оцінки землі та перерозподілу трансфертів із держбюджету. Райдержадміністрації також позбавлені переважної більшості повноважень, які за законом виконуються виконавчими органами ради ОТГ.

Наприклад Старосинявський район, що на Хмельниччині, де громади об’єдналися за принципом: один район – одна ОТГ, у якому обсяги видатків на утримання апарату РДА сягають видатків із районного бюджету на соціальний захист та соціальне забезпечення  [8,1 млн грн].

Такий стан речей спричиняє дублювання повноважень районної ради і РДА із органами місцевого самоврядування ОТГ, надмірні витрати на утримання апарату РДА, зниження якості надання послуг у зв’язку із зменшенням фінансування районного бюджету в частині освітньої та медичної субвенцій.

Дуалізм влади на рівні місцевого самоврядування негативно впливає на процеси розподілу комунального майна між ОТГ і районом, ускладнює юрисдикцію органів виконавчої влади на території ОТГ, що утворені в межах різних районів.

Відповідно до Конституції, утворення, ліквідація, а також встановлення і зміна меж районів є повноваженнями Верховної Ради.

Наразі Мінрегіон публічно озвучив [http://decentralization.gov.ua/news/item/id/7057] чотири варіанти подальших дій, які може впроваджувати Верховна Рада.

• Перший – змінити адміністративно-територіальний устрій районного рівня в межах усієї країни або території окремих областей.
• Другий – ліквідувати окремі райони, у яких всі територіальні громади об’єдналися.
• Третій – законодавчо врегулювати та достроково припинити повноваження райрад у районах, де всі громади об’єдналися в одну ОТГ.
• Четвертий – утворити новий район шляхом об‘єднання в один район територій двох і більше суміжних районів [законопроект № 6636].

“Є конституційні шляхи вирішення питання районного рівня. Або парламент приймає рішення про зміну адміністративно-територіального устрою районного рівня на території всієї країни, або рішення про зміну адміністративно-територіального устрою районного рівня на території окремих областей. Серед шляхів вирішення цього питання є і такий, що Верховна Рада може прийняти рішення про ліквідацію окремих районів, у яких всі територіальні громади об’єдналися. Можливо законодавчо врегулювати та достроково припинити повноваження районних рад у районах, де всі громади об’єдналися в одну ОТГ. Або, як це зараз визначено поки проектом закону № 6636, – утворення нового району шляхом об’єднання в один район двох і більше суміжних районів“, – пояснив позицію уряду В’ячеслав Негода 27 жовтня 2017 р. у Вінниці під час Форуму регіонального економічного розвитку.

29 жовтня 2017 року завершився процес об’єднання 201 громади, а у 56 районів фактично змінилася їх територія.

Кордони районів “розмито” остаточно.

Всього було проведено 412 виборів:

депутатів місцевих рад:

• перші – 201 [обиралися: депутатів міських рад – 674, депутатів селищних рад – 1514, депутатів сільських рад – 2318]
• повторні – 5 [обиралися депутатів сільських рад – 6]
• проміжні – 1 [обиралися депутатів сільських рад – 6]

голів:

• перші – 201 [обиралися: міських голів – 25, селищних голів – 61, сільських голів – 115]

старост:

• перші – 4 [обиралися – 9]

По кількості громад, в яких відбулися вибори, лідирують Волинська та Дніпропетровська області – по 19. Про те, по кількості рад які об’єдналися в лідерах Чернігівська [123 ради] та Житомирська [117 рад].

Дані: Український центр суспільних даних [http://socialdata.org.ua]

Найбільша частка громад створена об’єднанням 2-х рад

Те, що серед сільських об’єднаних громад понад 50% створено лише з двох або трьох рад, і вони навряд чи можуть відповідати критеріям спроможності, дає підстави нам очікувати їх подальше укрупнення, через доєднання інших рад, або навіть, їх злиття.

Також і “амебність” форм деяких великих громад, вказує на те, що процес об’єднання не завершився, і ми можемо очікувати доєднання до них інших рад, які “псують” форму.

З цих 201 громад найбільше рад об’єдналися у Ічнянській міській Чернігівської області [21 рада] та Любарській селищній Житомирської області [20 рад] громадах. У 4-х районах всі ради зголосилися на об’єднання.

Так у Біловодському  [Луганська область] та Коломацькому  [Харківська область] районах буде по одній всерайонній громаді. Схожа ситуація і в Подільському (Котовському) районі Одеської області, але там саме місто Подільськ [Котовськ] має статус обласного значення і формально в район не входить.

Тож тепер Куяльницька сільська громада, в яку об’єднались всі ради району, має всередині “дірку”, можливо у майбутньому місто та громада об’єднаються.

Об’єднання всіх рад у Куликівському районі [Чернігівська область] спричинило до втрати районом однієї ради. Так Смолянська сільська рада Куликівського району вирішила, що їй краще об’єднатись з Олишівською селищною радою Чернігівського району в Олишівську селищну громаду.

Верховна Рада України 14 березня 2017 р. ухвалила закон № 5520 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об’єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів“, яким дозволила створювати об’єднані територіальні громади з рад, які знаходяться у різних суміжних районах, без попередньої зміни їх меж. До прийняття цього закону, ЦВК відмовляла у таким громадам у проведенні перших виборів, вимагаючи, щоб Верховна Рада України попередньо внесла зміни у межі відповідних районів.

Тепер межі районів не стоять на заваді, і ЦВК призначила вибори у 29 об’єднаних територіальних громадах, які створені з рад, що входять у різні суміжні райони.

Найбільше таких громад у Вінницькій області [4] та Одеській [3], проте в останній 2 громади складаються з рад, які входять у три суміжні райони, коли в решті випадків у два. Так, закон стверджує: “Якщо до складу об’єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада [територіальні громади], розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об’єднаної територіальної громади“, тож після виборів 29 жовтня 2017 р. у 26 розширилися межі, у 28 зменшилис’я, а у 2 в одному місці прибуде, а в іншому відійде.

Також у законі написано “проект землеустрою щодо встановлення [зміни] меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації“, проте межі районів має право затверджувати Верховна Рада України відповідною постановою, і тут виникає питання, наскільки оперативно Верховна рада внесе ці зміни, і чи не буде такого, що довгий час фактичні межі районів не будуть відповідати географічним?

Ще однією проблемою є застаріла модель територіальної організації влади в областях. Показники чисельності працівників і видатки на утримання територіальних управлінь свідчать, що реформування адмін.-територіального устрою запізнюється.

Тому кожен центральний орган виконавчої влади вибудовує ВЛАСНУ ієрархічну модель управління.

На прикладі Тернопільської області можна побачити, що тут працюють 18 представництв ЦОВВ, які працюють тільки на обласному рівні, 10 представництв ЦОВВ мають розгалуджену структуру, 5 представництв мають міжрайонні та об’єднані підрозділи, 9 представництв представлені в кожному районі, 3 представництва представлені в окремих ОТГ.

Довідково:

Станом на листопад 2017 р. з 490 районів України:

• у 308 районах відбулося добровільне об’єднання тергромад – утворено 614 ОТГ
• у 103 районах відбулося об’єднання більше 50% тергромад району
• у 5 районах 5 областей об’єдналися усі тергромади району [Апостолівський Дніпропетровської, Оріхівський Запорізької, Горностаївський Херсонської, Летичівський Хмельницької, Куликівський Чернігівської]
• у 9 районах 8 областей — одна ОТГ утворена в межах усієї території району [Лиманська Донецької області, Народицька Житомирської, Великобілозерська, Чернігівська Запорізької, Біловодська Луганської, Подільська Одеської, Коломацька Харківської, Старосинявська Хмельницької, Сновська Чернігівської]
• у 4 районах 3 областей у межах району залишилися тільки по 1 тергромаді, що не увійшли до ОТГ [Брусилівський Житомирської, Золочівський Харківської, Куликівський, Срібнянський Чернігівської]
• 29 ОТГ 19 областей утворено в межах території 2-х або 3-х районів [Лука-Мелешківська, Краснопільська, Росошанська, Гніванська – ОТГ Вінницької області; Оваднівська, Городищенська Волинської, Любимівська Дніпропетровської, Глибочицька, Оліївська – Житомирської; Новобогданівська – Запорізької; Брошнів-Осадська- Івано-Франківської; Фурсівська – Київської; Помічнянська – Кіровоградської; Нижньодуванська – Луганської; Воютицька – Львівської; Маяківська, Цебриківська, Знам’янська – Одеської; Новогалещинська, Сенчанська – Полтавської; Демидівська – Рівненської; Верхньосироватська – Сумської; Хоростківська, Зборівська – Тернопільської; Любимівська – Херсонської; Грицівська – Хмельницької;  Зорівська – Черкаської; Холминська, Олишівська — Чернігівської]

На сьогодні, чинне законодавство, яке визначає порядок вирішення питань адмінтерустрою – це Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 року № 1654-Х “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” [Відомості Верховної Ради УРСР, 1981 р., № 12, ст. 179; із змінами, внесеними згідно із Законом № 4865-VI [ВВР, 2013, № 17, ст.150].

На нашу думку, найбільш ефективним було б змінити адміністративно-територіальний устрій районного рівня в межах усієї країни, або на першому етапу – території окремих областей. Для цього, по перше, прийняти Закону України “Про засади адміністративно-територіального устрою України“, який би визначав, на яких засадах ґрунтується адміністративно-територіальний устрій України, систему адміністративно-територіальних одиниць, категорії та типи населених пунктів, інших територіальних утворень, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів.

23 лютого 2018 року у Верховній Раді під № 8051 зареєстровано розроблений Мінрегіоном і схвалений Урядом законопроект “Про засади адміністративно-територіального устрою України” [http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=63508].

Законопроект в рамках чинної Конституції визначає засади, на яких має ґрунтуватися адміністративно-територіальний устрій України, види населених пунктів, систему адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів, ведення Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів України.

У законопроекті зокрема зазначено, що система адміністративно-територіальних одиниць залишається трирівневою. При цьому передбачено, що районний рівень має бути більш впорядкований і відповідати європейським стандартам.

Крім того, у законопроекті більш чітко визначено поняття “громада”, як адміністративно-територіальна одиниця базового рівня, яка складається з одного або декількох населених пунктів та земель за їх межами. Громада “є територіальною основою для здійснення місцевого самоврядування жителями населених пунктів, що розташовані на території громади, формування і діяльності органів місцевого самоврядування“.

Далі можна було б приймати Закон України “Про адміністративно-територіальний устрій … області” [для кожної області окремо] з картами в додатках та пояснювальними записками.

В 2018 році можна було б прийняти такі закони для областей, які до цього найбільш готові – Дніпропетровська, Тернопільська, Хмельницька, можливо Житомирська і Чернігівська. На них були б відпрацьовані основні моделі, проаналізовані ризики і недоліки. І вже в 2019 р.

Після цих “краш-тестів” прийняти закони для решти українських областей.