Дорожня карта реформи децентралізації на 2017-2018 рр.

Україна першою на пострадянському просторі, якщо не рахувати країн Балтії, зважилася на здійснення реформи децентралізації.

Попри досить просту ідею, для проведення реформи децентралізації була потрібна неабияка політична воля, оскільки дуже важко віддавати владу та й ще органам місцевого самоврядування, фактично виводячи їх з під пильного ока держави і роблячи місцеве самоврядування дійсно самоврядуванням.

Але, незважаючи на усі перепони така воля виникла і 1 квітня 2014 року Кабінетом міністрів України було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

У Концепції було зазначено, що система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреб суспільства. Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню органами місцевого самоврядування, утвореними ними установами та організаціями високоякісних і доступних адміністративних, соціальних та інших послуг на відповідних територіях [далі – публічні послуги].

Серед проблем, які потребують ефективного та швидкого розв’язання було визначено:

• погіршення якості та доступності публічних послуг внаслідок ресурсної неспроможності переважної більшості органів місцевого самоврядування здійснювати власні і делеговані повноваження;
• зношеність теплових, каналізаційних, водопостачальних мереж і житлового фонду та ризик виникнення техногенних катастроф в умовах обмеженості фінансових ресурсів місцевого самоврядування;
• складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад (старіння населення, знелюднення сільських територій та монофункціональних міст);
• неузгодженість місцевої політики щодо соціально-економічного розвитку з реальними інтересами територіальних громад;
• нерозвиненість форм прямого народовладдя, неспроможність членів громад до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав та інтересів, у співпраці з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади та досягнення спільних цілей розвитку громади;
• зниження рівня професіоналізму посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема внаслідок низької конкурентоспроможності органів місцевого самоврядування на ринку праці, зниження рівня престижності посад, що призводить до низької ефективності управлінських рішень;
• корпоратизація органів місцевого самоврядування, закритість і непрозорість їх діяльності, високий рівень корупції, що призводить до зниження ефективності використання ресурсів, погіршення інвестиційної привабливості територій, зростання соціальної напруги;
• надмірна централізація повноважень органів виконавчої влади та фінансово-матеріальних ресурсів;
• відсторонення місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин, посилення соціальної напруги серед сільського населення внаслідок відсутності повсюдності місцевого самоврядування.

Власне на вирішення цих проблем і спрямована реформа децентралізації. Фактично відлік реформи децентралізації почався 5 лютого 2015 року, коли були прийняті два базових для цієї реформи закони, а саме Закон України «Про засади державної регіональної політики» та Закон України «Про добровільне об,єднання територіальних громад».

Якщо перший закон має значною мірою концептуальне значення, то другий створив реальний механізм об’єднання територіальних громад. Але, майже одразу виявилося, що Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» не урахував значну кількість нюансів об’єднавчих процесів, що створило реальні проблеми на практиці. Частина недоліків була виправлена шляхом внесення змін та доповнень протягом 2015-2017 років, але деякі проблеми й досі залишились невирішеними.

Першою з проблем законодавчого регулювання процесу об’єднання територіальних громад є проблема утворення територіальних громад навколо міст обласного значення. Сутність цієї проблеми має подвійну природу.

З одного боку, створення нової територіальної громади з центром у місті обласного значення вимагає проведення нових виборів міського голови та міської ради, що у більшості випадків суперечить інтересам існуючого депутатського корпусу та міських голів. Механізм вирішення цієї проблеми досить простий і полягає у законодавчому визнанні територіальних громад міст обласного значення спроможними a priori , а відтак відкривається шлях утворення об’єднаних територіальних громад шляхом приєднання до міської територіальної громади громад навколишніх сільських або селищних громад.

Власне цей механізм відображений у проекті закону № 6466 який мав бути розглянутий на минулій сесії Верховної Ради України, але не був розглянутий в силу відомих причин.

Але, ця проблема виявилася далеко не головною. Більш проблематичною виглядає відсутність бажання органів місцевого самоврядування міст обласного значення, в тому числі й обласних центрів, приєднувати до себе кого-небудь. Міста від такого приєднання дійсно отримують додаткові проблеми у вигляді обов’язку турбуватися про розвиток навколишніх сіл та їх інфраструктуру. Але, досвід свідчить, що переважна більшість населення сільських територіальних громад, розташованих навколо великих міст, працює у цих містах і за рахунок сплати податку на доходи фізичних осіб [ПДФО] фактично поповнює бюджет міста а не своєї громади. Тобто, використовуючи трудові ресурси навколишніх громад і формуючи своє благополуччя частково за їх рахунок, місто не має стосовно таких громад жодних зобов’язань, що є доволі несправедливим.

З іншого боку, розуміючи необхідність об’єднання з міськими громадами, територіальні громади сіл висловлюють обґрунтовані побоювання стосовно того, що у разі приєднання вони взагалі не матимуть власного бюджету, а органи місцевого самоврядування міської громади не будуть звертати увагу на їх проблеми.

Єдиним цікавим для міст моментом є можливість отримати в результаті приєднання до них навколишніх сільських територіальних громад нові земельні ресурси. Але і тут є перепони у вигляді чинного земельного законодавства, яке ще не пристосовано під потреби об’єднаних територіальних громад.

Другою відчутною проблемою, яка виявилась вже у процесі створення об’єднаних територіальних громад, є проблема забезпечення реальної спроможності новостворених об’єднаних громад.

Відповідно до методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214, спроможна територіальна громада – територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Ключовим моментом тут виявляється наявність відповідних кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури.

Фактично, у процесі створення об’єднаних територіальних громад ми маємо справу з трьома видами спроможності. По-перше, це потенціальна чи розрахункова спроможність, якою мають володіти громади, визначені такими відповідно до перспективного плану. По-друге, це спроможність, яка юридично визнається Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 9 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». По-третє, це реальна спроможність, яка визначається вже після того, як об’єднана територіальна громада сформована і показує певні результати діяльності.

Як виявилося на практиці, потенціальна, юридично визнана та реальна спроможність збігаються, як правило, тільки для об’єднаних територіальних громад, утворених навколо населених пунктів, які є районними центрами. У таких громадах, як правило, до новоутворених органів місцевого самоврядування об’єднаної громади переходять працівники райдержадміністрацій і тим самим частково вирішується проблема управлінських кадрів місцевого рівня.

Натомість створення сільських об’єднаних територіальних громад навколо населених пунктів, які не мали статусу адміністративних центрів, одразу викликає проблему якісного кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування. При цьому виникає потреба у таких кадрах, які б були здатні працювати в умовах розширення повноважень місцевого самоврядування і вирішувати завдання, які раніше не були притаманні місцевому самоврядуванню.

Якщо обсяг фінансових ресурсів чи стан об’єктів інфраструктури може бути заздалегідь прорахований, то формування кадрових управлінських ресурсів у сільській місцевості є фактично непередбачуваним процесом. Натомість сильна управлінська команда є значною мірою запорукою успіху громади.

Ще одним доволі спірним моментом у визначенні спроможності об’єднаних територіальних громад є положення частини четвертої статті 9 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», відповідно до яких Кабінет Міністрів України може визнати об’єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об’єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об’єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Фактично законом визнано можливість юридичного визнання спроможними територіальних громад, з потенційною спроможністю лише у половину від максимально можливої. Зрозуміло, що це зроблено з метою уникнення штучного гальмування процесів об’єднання, але з іншого боку це шлях до створення потенційно неспроможних громад.

Дмитро Лук’янець, доктор юридичних наук, професор Харківського національного університету ім. В. Каразіна, радник з питань децентралізації Сумського підрозділу “Центру розвитку місцевого самоврядування” [2017 р.]

У даному контексті варто згадати один із принципів об’єднання територіальних громад, а саме принцип добровільності. Якщо проаналізувати відповідні закони, то можна переконатись, що добровільність, як така, існує лише в одному аспекті – виборі моменту об’єднання чи приєднання. З точки зору територіальної, добровільність обмежена принципом спроможності. Спроможність же потенційних об’єднаних територіальних громад визначається адміністративним способом через формування перспективного плану територій громад відповідно до статті 11 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Крім того, добровільність обмежується і адміністративно-територіальним критерієм, а саме тим, що об’єднання є можливим лише в межах існуючих областей.

Більш того, оскільки у перспективному плані визначаються перспективні адміністративні центри територіальних громад, то виступити ініціатором об’єднання територіальних громад можуть тільки представники цих громад. Хоча закон на це прямо не вказує, логіка процесу об’єднання є саме такою.

Попри те, що об’єднання територіальних громад є процесом умовно добровільним, досить часто фактор добровільності перешкоджає реформі. Особливо це стосується перспективних громад, в яких налічується 2 – 3 рівнозначних за своїми можливостями населених пункти, які можуть бути адміністративними центрами об’єднаних громад. Як правило, керівництво цих громад вважає, що адміністративний центр має бути розташований саме в їх населеному пункті і категорично відкидає ідею створення адміністративного центру в іншому місці.

У таких ситуаціях часто амбіції керівників органів місцевого самоврядування заважають процесу об’єднання і створення цілком спроможних об’єднаних територіальних громад. При цьому використовується спекулятивне ставлення до принципу добровільності: “Якщо об’єднання є добровільним, то ми проти і ніхто не змусить нас думати по-іншому!”.

Є цілком очевидним, що дія принципу добровільності в об’єднанні територіальних громад повинна бути обмеженою у часі і у певний момент об’єднання територіальних громад має перейти у стадію адміністративного об’єднання. Зрозуміло, що наступний етап реформи пов’язаний із формуванням владної інфраструктури районного рівня є можливим лише після завершення формування об’єднаних територіальних громад і цей процес не може тривати нескінченно довго. На наш погляд, 2017 рік має статі останнім роком добровільного об’єднання територіальних громад.

Перехід з наступного року до адміністративного способу формування об’єднаних територіальних громад, з одного боку, має підштовхнути тих, хто вагається, поквапитись із добровільним об’єднанням у цьому році, а з іншого – вирішити проблеми з утворенням міських об’єднаних територіальних громад. Наступний же, 2018 рік, також має стати роком формування органів виконавчої влади субрегіонального рівня.

З точки зору необхідності реформування місцевих органів виконавчої влади одним з “вузьких” місць реформи децентралізації є відпрацювання моделі співвідношення місцевого самоврядування та виконавчої влади на місцевому рівні і усе більшої актуальності набуває проблема реалізації державної виконавчої влади на відповідних територіях, оскільки з розширенням повноважень місцевого самоврядування кардинально змінюються функції місцевих органів виконавчої влади і насамперед місцевих державних адміністрацій.

Якщо виходити з того, що головними завданнями держави є створення можливостей для реалізації її громадянами своїх прав та законних інтересів, а також забезпечення безпеки в усіх без виключення сферах суспільних відносин, то стає очевидним оптимальний розподіл функцій між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Створення можливостей для реалізації громадянами своїх прав та законних інтересів знаходить своє вираження у створенні системи надання різного роду публічних послуг [адміністративних, освітніх, медичних, соціально-культурних тощо]. Ці функції мають бути притаманні здебільшого органам місцевого самоврядування і саме під ці послуги вони повинні формувати фінансові ресурси.

В той самий час, для повноцінного функціонування місцевого самоврядування в об’єднаних територіальних громадах необхідно вирішити два вкрай важливих і пов’язаних між собою питання. Перше стосується передачі органам місцевого самоврядування належного обсягу повноважень у сфері управліннями земельним ресурсами, а друге – повноважень у сфері планування територій та містобудівної діяльності. Тільки за умови вирішення цих завдань, місцеве самоврядування в контексті децентралізації влади стає дійсно місцевим самоврядуванням.

Земельне питання й досі залишається практично відкритим, а що стосується питань планування територій та містобудівної діяльності, то на сьогодні існує принаймні три законопроекти, які пропонують більш чи менш зручні способи вирішення проблеми. Річ у тім, що українське законодавство, що регулює питання діяльності органів місцевого самоврядування, будувалось таким чином, що відповідна рада територіальної громади та її виконавчі органи фактично не мають повноважень за межами населених пунктів. Низка Законів України, серед яких Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, Закон України “Про благоустрій населених пунктів”, Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності”, Закон України “Про основи містобудування” тощо, обмежують повноваження органів місцевого самоврядування щодо благоустрою винятково межами населеного пункту.

На сьогодні зроблено кілька спроб розширити повноваження територіальних громад у сфері планування та забудови територій громади і це, зокрема, пропонується зробити у проекті Закону України про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” [щодо розширення видів містобудівної документації на місцевому рівні] [№4390]; проекті Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо поширення повноважень органів місцевого самоврядування територіальних громад на всю територію відповідної сільської, селищної, міської територіальної громади [№5253]; проекті Закону України про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності“ [практично нова редакція закону] [№6403].

Зазначені законопроекти підходять о вирішення проблеми повноважень територіальних громад у сфері планування та забудови територій громади з різним ступенем деталізації, але прийняття будь-якого з них певною мірою буде сприяти її вирішенню.

Реальне розширення повноважень органів місцевого самоврядування створює нову проблему, пов’язану із розподілом владних повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Як згадувалося вище, для місцевих же органів виконавчої влади головною функцією має стати забезпечення безпеки громадян у самих різних сферах, починаючи від сфери оборони, цивільного захисту населення, забезпечення законності і правопорядку, санітарної, продовольчої безпеки, захисту економічної конкуренції тощо.

Відтак місцеві органи виконавчої влади в найближчому майбутньому можна розглядати як координаційні центри для територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, а також як органи контролю за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування. При цьому остання функція в контексті реформи децентралізації влади набуває надзвичайно важливого значення. На сьогодні в Україні не існує органу, який би здійснював нагляд за законністю у діяльності органів місцевого самоврядування. Раніше цю функцію здійснювала прокуратура, але після її реформування, функція загального нагляду була вилучена із переліку функцій прокуратури, але потреба у такому виді нагляду залишилася. Разом з тим, розширення повноважень органів місцевого самоврядування разом із збільшенням фінансової основи місцевого самоврядування в умовах дефіциту достатньо кваліфікованих кадрів і за відсутності механізму ефективного контролю викликають суттєві ризики порушення законів з боку органів місцевого самоврядування.

https://www.facebook.com/plugins/post.php?href=https%3A%2F%2Fwww.facebook.com%2Fy.hanushchak%2Fposts%2F1061481447264025&width=500

За таких умов, найбільш реальним виглядає наділення функцією контролю за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування місцевих державних адміністрацій. Безумовно, організувати тотальний контроль за всіма аспектами діяльності органів місцевого самоврядування практично неможливо. Але, частину контрольних функцій залишають за собою державні контролюючі органи, наприклад такі, як Державна фіскальна служба, Антимонопольний комітет України, Державна служба з надзвичайних ситуацій, Національна поліція тощо. Тобто до повноважень місцевих державних адміністрацій мають відійти лише функції контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Контроль, сам по собі є важливою функцією, проте він нічого не вартий без засобів реагування на виявлені порушення законності. Власне кажучи, такий засіб реагування визначений у Конституції України, де у статті 144 зазначено, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Тобто єдиним можливим засобом реагування на незаконні рішення органів місцевого самоврядування має бути рішення контролюючого органу стосовно зупинення таких протиправних рішень органів місцевого самоврядування з подальшим зверненням до адміністративного суду з позовом про визнання таких рішень протиправними та їх скасування.

Такий механізм є доволі надійним та певною мірою захищеним від зловживання місцевими державними адміністраціями правом на зупинення рішень органів місцевого самоврядування. Проте для посилення такого захисту слід додати до цього механізму обов’язкову вимогу обґрунтованості рішень місцевих державних адміністрацій щодо зупинення рішень органів місцевого самоврядування, а також обмежити строки, протягом яких такі рішення можуть бути прийняті.

Створення дієвого механізму державного контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування є цілком можливим та доцільним, але створити його є можливим тільки через прийняття відповідного закону парламентом. Причому такий закон необхідний вже зараз, коли органи місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад вже почали свою роботу. Крім того, у разі швидкого прийняття відповідного закону, нові місцеві органи виконавчої влади вже будуть мати певний досвід в організації згаданого контролю. Тобто процес організації контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування має відбуватись паралельно із процесом формування об’єднаних територіальних громад і на момент завершення реформи децентралізації та адміністративно-територіальної реформи такий контроль має працювати на повну потужність.

Зазначений процес потребує відповідного кадрового забезпечення, відтак проблема залучення до роботи в місцевих державних адміністраціях фахових юристів, здатних виконувати контрольні функції.

Ще одним проблемним місцем реформи децентралізації є недостатність законодавчих гарантій забезпечення інтересів громад, що об’єдналися.

Досвід спілкування з територіальними громадами показує, що ідея децентралізації в цілому сприймається населенням позитивно, але з певними побоюваннями. Крім того, навколо цього процесу противниками реформ створюється певний негативний фон. Здебільшого це стосується розповсюдження чуток про те, що після об’єднання територіальні громади позбавляться власних бюджетів та земельних ресурсів, усі податки підуть до адміністративного центру громади, а про інші населені пункти просто забудуть. Тому краще мати невеликий але гарантований бюджет і розпоряджатися ним самим.

Зрозуміло, що адекватне керівництво територіальної громади ніколи цього не допустить, але певний ризик зловживання статусом адміністративного центру все ж таки існує. Відтак, на законодавчому рівні необхідно створити гарантії урахування інтересів усіх без винятку громад, що входять до складу об’єднаної територіальної громади. Вкрай необхідно мати такі інструменти, як позволять забезпечити справедливий розподіл та ефективне використання ресурсів територіальної громади з урахуванням нагальних потреб усього населення. Таким інструментом, зокрема, може стати статут територіальної громади.

На сьогодні Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” дає право територіальним громадам розробляти та приймати статути, але це робиться на розсуд самої громади. Натомість статут територіальної громади повинен стати її обов’язковим атрибутом і виконувати функцію своєрідної конституції місцевого рівня. Саме у статуті мають бути прописані принципи діяльності органів місцевого самоврядування відповідної громади з урахуванням місцевих умов, принципи формування місцевого бюджету з урахуванням інтересів усіх членів громади та населених пунктів, обов’язки щодо створення планів соціально-економічного розвитку усієї території громади тощо. Статут територіальної громади повинен мати вищу юридичну силу по відношенню до інших правових актів, що приймаються органами місцевого самоврядування територіальної громади.

Ще однією гарантією урахування інтересів населення усієї громади має стати нова виборча система. Вибори до місцевих рад мають відбуватися з пропорційним представництвом у них населення усіх громад, що утворили об’єднану територіальну громаду.

Наприкінці варто зауважити, що усі законопроекти, що розробляються в рамках законодавчого забезпечення реформи децентралізації влади та адміністративно-територіальної реформи мають бути надзвичайно якісними, максимально враховувати можливі ризики, що виникають у процесі реформ. Цілком очевидно, що реформи мають бути в основному завершені до 2020 року, тобто до нових чергових виборів органів місцевого самоврядування. Відтак часу на внесення змін та доповнень у вже прийняті закони практично не буде.